ایران پرسمان - اعتماد / «شمشیر دو لبه روی کسبوکارهای آنلاین؟» عنوان یادداشت روز در روزنامه اعتماد به قلم حمید قهوه‌چیان است که می‌توانید آن را در ادامه بخوانید:
نزدیک به دو سال پیش یکی از بنیانگذاران شرکت‌های معتبر تجارت الکترونیک در جلسه‌ای که به منظور گفت‌وگوی بخش خصوصی و دولتی برگزار شده بود در اعلام نظری صادقانه گفت: «یکی از دلایل اصلی دشواری‌های ما در این اکوسیستم آن است که بنیانگذاران این بخش برای حکومت، «خودی» و «شناخته شده» نیستند. جوانانی بودیم که با تکیه بر ابتکار شخصی و نیاز بازار، کسب‌وکاری نو ایجاد کردیم؛ اما همین استقلال، باعث بی‌اعتمادی حکومت شد. در نتیجه، نگاه حاکمیت به ما نه حمایتی، بلکه تدافعی و پیشگیرانه است.» این مقدمه را به این جمله از میشل فوکو در فصل نهم کتاب «باید از جامعه دفاع کرد» متصل کنید. «از نظر وی نظریات حقوقی مدرن (که از قضا، سیاستگذاران ایرانی برای توجیه اقدامات‌شان بدان متوسل می‌شوند) و استراتژی‌های فراگیر حقوقی ضرورتا به گفتمان تاریخی واقعی و یا مفاهیم حقانی و حقیقت مرتبط نیستند بلکه به پایگاه و منافع اقتصادی و شبکه و نیروهای قدرت مربوطند.»
از این منظر، می‌توان پرسید چرا در ایران، حساسیت و نظارت مضاعف بر کسب و کارهای دیجیتال وجود دارد، اما چنین حساسیتی نسبت به شرکت‌های دولتی یا نهادهای اقتصادی بزرگ وابسته به حکومت دیده نمی‌شود؟ این پرسش، در واقع نقطه آغاز تحلیل ما از پیش‌نویس طرح رفع موانع اقتصاد دیجیتال است؛ طرحی که از ابتدای سال جاری در دستور کار مجلس قرار گرفته و اکنون در 22 ماده، میان نهادهای دولتی و خصوصی در حال بررسی است. در این یادداشت رویکردها و مفاد این طرح با اصول حاکم بر تنظیم‌گری و حقوق عمومی بررسی می‌گردد. لازم به ذکر است که موارد متعددی از این پیش نویس مثل مواد 8، 15، 16، 17، 18، 19، 20 و 21 این قانون یا بیشتر متوجه تکالیف دولتی بوده و بخش عمده‌ای از آنها نیز مرتبط با مبحث دولت الکترونیک بوده و ارتباط معناداری با رفع موانع اقتصاد دیجیتال نداشته که در این یادداشت به آنها پرداخته نمی‌شود.
ضرورت تصویب قانونی «جامع» و «مانع»
بازار ![]()
1- کسبوکارهای مجازی در نظام حقوقی و اقتصادی ایران واقعیتی تحمیل داشته و همواره اقتصاد سنتی و دیوانسالاری در مقابل آن صف‌آرایی کرده است. قوانین و مقررات مربوط به کسبوکارهای مجازی به تدریج و حسب ضرورت‌های اجتماعی و اقتصادی تصویب شد و متاسفانه در قالب یک قانونی جامع و مانع دیده نشد. ضوابط مختلف این حوزه، در قالب هنجارهای مختلفی (در سلسله مراتب حقوقی) از سیاست‌های ابلاغی رهبری تا قانون گرفته و تا ضوابط، بخشنامه‌ها، آیین‌نامه‌های وزارت، بیانگر احکام مربوط به ابعاد مختلف این کسب‌وکارهاست. درنتیجه آشفته بازاری ایجاد شده که هر نهاد و مقام دولتی می‌تواند با استناد به بخشی از آنها، با بهره‌گیری از قوانین و هنجارهای مبهم به برخورد سلیقه‌ای در این خصوص دست بزند. این در حالی است که سایر قوانین و مقررات عام و موضوعی در کشور نیز بر این حوزه تاثیرگذار بوده‌اند. برای مثال یک مقام قضایی در یک شهرستان می‌تواند به خاطر بدهی 20 میلیون تومانی مربوط به یکی از چند صد هزار کاربر یک پلتفرمی که در سطح ملی فعالیت می‌کند کل حساب‌های آن پلتفرم را مسدود کند و مشکلات عدیده‌ای ایجاد کند که حقوق بسیاری دیگر را که قابل قیاس با بدهی یادشده نبوده، برای اشخاص متعدد و پلتفرم ایجاد کند. از این قبیل مثال‌ها فراوانند و هدف از بیان آن، این بود که جز با وضع یک قانون جامع و مانع که دربرگیرنده حقوق، تکالیف و آزادی‌های کسب‌وکارها مجازی با لحاظ اصول قانون اساسی و سیاست‌های ابلاغی باشد تصویب مقررات بخشی نه تنها دردی را دوا نمی‌کند بلکه بر ابهام و عدم شفافیت بر این بخش از کسب‌وکارها می‌افزاید.
تنبیهات قطعی و امتیازات نامطمئن
پیش‌نویس فعلی طرح، هم شامل امتیازها و موازین مطلوب برای کسب‌وکارهاست و هم تنبیهاتی که اعمال آنها قطعی و قابل اجراست. با این حال، بسیاری از امتیازها مبهم، مشروط یا غیرقابل تحقق به نظر می‌رسند. سوال اصلی این است که پس از تصویب این قانون، کسبوکارهای دیجیتال تا چه حد می‌توانند از مزایای آن مطمئن باشند و تا چه حد در معرض تنبیهات قانونی خواهند بود؟
اگر با توجه به نگارش و سیاق طرح پیشنهادی، موقعیت اقتصادی حاکم بر کسب‌وکارها، تفوق ملاحظات امنیتی بر مناسبات آنها و سابقه موضوع درصدد پیشگویی برآییم، می‌توان نتیجه گرفت که تصویب این قانون، احتمالا به نفع کسب‌وکارها نخواهد بود. اغلب مفاد پیش‌بینی شده در این طرح، کلی و مبهم بوده و در برخی موارد نشانگر رویکرد تعارفی قانونگذاری است. نکته مهم آنکه، «واقعیت‌های سیستمی و شرایط اجتماعی و سیاسی» و نیز «قوانین خاصِ مقدم» از مهم‌ترین دلایلی است که افق روشنی از تصویب این طرح و طرح‌های این‌چنینی به دست نمی‌دهد. مثلا کسبوکارهای مجازی فعال در حوزه خدمات مالی نوین (فین‌تک‌ها) تحت نظارت بانک مرکزی هستند. با این حال، ماده (2) این طرح قانونی اذعان می‌کند: «سکوها با دریافت مجوز ذیل قانون نظام صنفی، اعم از آنکه حوزه فعالیت آنها دارای قانون خاص باشد یا نباشد، مجاز به فعالیت هستند و الزام این سکوها به دریافت مجوز جدید برای فعالیت ممنوع می‌باشد.» واقعیت این است که تصویب این ماده نمی‌تواند بانک مرکزی را از نظارت بر این کسب‌وکارها بازدارد؛ بنابراین امتیاز پیش‌بینی‌شده در قانون، در عمل بی‌اثر خواهد بود. علاوه بر این، پیش‌نویس هیچ ضمانت اجرایی مشخصی برای الزام سازمان‌ها یا مقامات به رعایت این ماده ندارد؛ در حالی که قوانین مشابه، مانند قانون اجرای سیاست‌های اصل 44، مکانیسم‌های مشخص و موثری برای اجرای احکام قانونی دارند. این شواهد، شبهه «تشریفاتی بودن» این قانون را تقویت می‌کند.
تنظیم‌گری تمامیت‌خواه
در میان متون این طرح، رگه‌های تفکر تمامیت‌خواهی در میان برخی دولتمردان و سیاستگذاران کاملا مشهود است؛ کسانی که باور دارند باید در جزییات کسب‌وکارها دخالت کنند و ضوابط فنی و فعالیت‌های مختلف را به صورت دستوری از بالا تدوین و ابلاغ کنند و این منطق، با استدلال «تنظیم‌گری» یا «رگولاتوری» توجیه می‌شود.
در ماده (2) این پیش‌نویس به تدوین ضوابط فنی آن هم به صورت مطلق و عام اشاره شده که از نکات منفی و چالش‌برانگیز این طرح به شمار می‌آید. هنوز خاطره غائله حمل و عرضه دارو از طریق سکو (پلتفرم)ها و کسبوکارهای اینترنتی که از یک سال گذشته، دستگاه‌های دولتی مربوط و کسبوکارهای مربوط را درگیر کرده بود فراموش نشده است که یکی از سازمان‌های دولتی (بدون توجه به نظر مخالف سایر قسمت‌های دولتی و بخش عمومی) آن را تبدیل به وضعیت بحرانی کرد و پس از صرف هزینه، توان و ایجاد اختلافات فراوان و به‌رغم نظر برخی کسبوکارهای مربوط کسب‌وکارها متنی تهیه و ابلاغ شد که بیانگر این مثل تاریخی گردد که مرغ یک پا دارد! این بار قانونگذار آن راهکار منفی و دارای سوءاثرات فراوان را به سایر حوزه‌ها هم گسترش داده و اعلام نموده است تدوین ضوابط فنی حسب مورد و براساس صلاحیت‌های قانونی دستگاه‌های اجرایی مرتبط، به صورت مشترک توسط دستگاه اجرایی و معاونت علمی ریاست‌جمهوری و با تایید بالاترین مقام اجرایی هر دو نهاد تصویب و در روزنامه رسمی منتشر می‌گردد و سکوها ملزم به رعایت آن خواهند بود. ادامه چنین تفکری که در ابتدای این بند گفته شد در ماده (9) این پیش‌نویس نیز آمده است که به بانک مرکزی، سازمان بورس و بیمه مرکزی این صلاحیت را داده است تا ضوابط فنی فعالیت نظارت و انضباط مالی برای کسبوکارهای دیجیتال حوزه فناوری تحت صلاحیت خود را تصویب و منتشر نماید. براساس این پیش‌نویس هرگونه وضع مجوز یا مقرره مضاعف در این حوزه‌ها توسط سایر دستگاه‌های اجرایی ممنوع و بلااثر است که به نظر می‌رسد با توجه به کلی بودن و فاقد ضمانت اجرا بودن چنین حکمی اصولا قسمت مثبت این بند نیز رعایت نگردد.
شبهه «مداخله» شورای رقابت در کسب‌وکارها
یکی از مواد چالش‌برانگیز این طرح قانونی، ماده (6) آن است که به منظور صیانت از رقابت عادلانه در اقتصاد دیجیتال اختیارات خاصی را به شورای رقابت تفویض کرده است. بر این اساس ظرف یک سال از لازم‌الاجرا شدن این قانون و با تصویب یک دستورالعمل، مجموعه‌ای از ملاک‌ها برای تعیین سکوهای رقومی دارای موقعیت مسلط اقتصادی تعیین خواهد شد. چنین ماده‌ای به نوعی صلاحیت مقررات‌گذاری عام را برای شورای رقابت تجویز می‌نماید. پیش از این، تصمیم‌گیری شورای رقابت در خصوص حفاظت از رقابت به صورت حسب مورد و با توجه به واقعیات بازار اتفاق می‌افتاد. تصویب این لیست اصولا مغایر با صلاحیت ذاتی این شورا در ارزیابی برای تعیین موقعیت مسلط اقتصادی برای کسب‌وکارها است. همچنین در بند (ج) ماده (6) اعلام شده است که سکوهای دارای موقعیت مسلط اقتصادی موظف هستند همه توافقات ادغام تملک و توافقاتی که منجر به ایجاد و تشکیل یک شخصیت حقوقی جدید می‌شود را به اطلاع شورای رقابت رسانده و «پیش از انعقاد آن» از این شورا کسب اجازه کند. بدیهی است که ایجاد نظارت استصوابی برای شورای رقابت، با توجه به قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 قانونی اساسی، خارج از صلاحیت‌های آن شورا قلمداد شده و انحرافی قانونی محسوب می‌شود. چنانچه گفته شد بند (ج) ماده (6) این پیش‌نویس نامطلوب‌ترین بخش این ابتکار قانونی به شمار می‌آید. این بند، سه تبصره دارد که هر سه تبصره عرصه را بر کسب‌وکارها تنگ‌تر و آنها را درگیر در ابهامات حقوقی بیشتر خواهد کرد. مطابق تبصره (1) این بند، به شورای رقابت تکلیف شده است؛ «فهرستی تفصیلی از اعمال مصداق سوءاستفاده از موقعیت مسلط» را تدوین کند. طبیعی است که تشخیص این اعمال، صرفا به صورت موردی و آن‌هم باتوجه به شرایط اقتصادی مختلف می‌تواند در صلاحیت‌های شورای یاد شده باشد. ارایه و اعمال این لیست نوعی «مقررات‌گذاری» است و می‌تواند به تهدید حقوق و آزادی‌های مشروع کسبوکارهای بینجامد و براساس آن، تکالیف جدیدی هر روزه در قالب مصوبات شورا ابلاغ گردد و بدیهی است چنین چیزی اصولا از صلاحیت ذاتی شورای رقابت خارج است و شورای رقابت صرفا در موارد مشخص و به صورت موردی صلاحیت داوری و نظارت دارد. به لحاظ تکنیکال، توجه به این امر هم ضروری است از آنجایی که بیشتر این مصوبات فاقد قوانین بالادستی مشخص هستند، ابطال آنها در دیوان عدالت اداری کمتر محتمل است و در فقدان نظارت قضایی، کسبوکارهای اینترنتی بیشتر گرفتار ضوابط دولتی مخل بازار و رقابت (و این بار ازسوی شورای رقابت) خواهند شد. در تبصره (2) این بند، اجازه صدور دستور موقت در رویه‌های مظنون رویه‌های ضدرقابتی توسط یکی از قضات شورای رقابت داده شده است. در مقام تبیین ضمانت اجرای آن نیز اعلام شده که در صورت تخطی سکوها از مفاد دستور موقت صادره، شورای رقابت می‌تواند به ازای هر روز تخلف جریمه‌ای به میزان (1) تا (5) درصد از «گردش مالی روزانه سکوها» در نظر بگیرد. این حکم علاوه بر موسع کردن اختیارات دادرسان شورای رقابت، مغایر با اصول عادی استمرار خدمات عمومی و کسب‌وکارهاست. از سوی دیگر و به لحاظ مدیریتی، حجم و تاثیرگذاری عملکرد این کسب‌وکارها که اصولا به صورت ملی و در سطح گسترده‌ای فعالیت می‌کنند لحاظ نشده و به صورت واضحی «نامتناسب» است. صدور دستور موقت به دلیل آنکه منجر به وقوع مشکلات بسیاری در روابط خرد و کلان کسب‌وکارها خواهد شد منصفانه و عادلانه نیز به نظر نمی‌رسند. علاوه بر آن به نظر می‌رسد درک واقعی و دقیقی از گردش مالی روزانه این سکوها در میان نویسندگان این طرح قانونی وجود نداشته است. میزان (1) تا (5) درصد از گردش مالی روزانه سکوها به خصوص در سکوهای بزرگی چون اسنپ، دیجی‌کالا، والکس، میلی‌گلد و... علاوه بر آنکه عدد هنگفتی خواهد شد که اصولا تناسبی با موضوع نخواهد داشت ایراد مهم دیگری هم دارد به آن اینکه بیشتر این سکوها به صورت کمیسیونی و درصدی از معامله را از آن خود می‌کنند لذا کل رقم معاملات که گردش مالی آنها محسوب می‌شود اصولا برای آنها نیست و آنها صرفا درصدی از آن را گرفتند. لذا این بخش از طرح و حکمی که با استناد به آن صادر خواهد شد مصداق قانونگذاری بدون توجه به واقعیات سیستمی است و کسب‌وکارها را با مشکلات عدیده‌ای روبه‌رو خواهد کرد.
ممنوعیت قیمت‌گذاری دستوری؛ گامی مثبت با ابهامات مفهومی
مطابق ماده 7 این طرح قانونی: «اعمال هرگونه قیمت‌گذاری دستوری، تعیین سقف یا کف تعرفه یا صدور شیوه‌نامه الزام‌آور برای تعیین قیمت در سکوهای دیجیتال جز در مواردی که شورای اقتصاد به منظور احراز قدرت انحصاری، ضرورت مداخله را احراز می‌کند ممنوع است.» اگرچه قیمت‌گذاری شورای رقابت در صنایعی چون خودروسازی (مثل ایران‌خودرو و سایپا) خاطره خوبی در اذهان عموم مردم نداشته و همواره افزایش قیمت ناموجه جلوه می‌کرده با این وجود، این حکم می‌تواند اثرات مطلوبی در اقتصاد دیجیتال به نسبت وضعیت موجود داشته باشد. نکته قابل توجه آنکه سابقا سازمان حمایت از مصرف‌کننده و تولیدکننده ضرایب نقش‌های مختلف اقتصادی از‌جمله خرده‌فروش، عمده‌فروش و... را تعیین کرده که اصولا از مصادیق قیمت‌گذاری محسوب می‌شود و در این ماده، در خصوص این گونه قیمت‌گذاری‌های غیرمستقیم (که عملا منجر به قیمت‌گذاری دستوری می‌شود) اعلام نظری نشده و آشفتگی مفهومی وجود دارد.