چاپ

ایران پرسمان - اعتماد / « تحلیلی بر قانون جدید دیوان عدالت اداری » عنوان سرمقاله روزنامه اعتماد نوشته محمدصالح نقره‌کار است که می‌توانید آن را در ادامه بخوانید:
خردادماه سال 1402 اصلاح قانون دیوان عدالت اداری تصویب شد و با ابتکاراتی نوین، نقصان‌های گذشته بازبینی و چهره‌ای نو از دادرسی اداری در نظم حقوق عمومی ایران صورت‌بندی شد. این قانون نیز مثل سایر قوانین متضمن نقاط مثبت و منفی می‌تواند باشد . به گمان نگارنده، حذف نهاد دادستان اداری یک نقصان و پیش‌بینی کنشگری نهادهای مدنی در مقابله با فساد و تضمین حقوق شهروندی یک مزیت در این قانون قلمداد می‌شود. ملاحظاتی به شرح ذیل قابل ذکر است:
1- در ساختار تفکیک قوا تمرکز تضمین حق‌ها بر عهده قوه قضاییه است. ضمانت اجرای کیفری و حقوقی و اداری و انتظامی با مباشرت یا نظارت قضایی تعین می‌یابد. چنانکه جایگاه تشکیلاتی قوه قضاییه، ضامن حکومت قانون و ذیل بند 2 اصل 156 قانون اساسی، پشتیبان حقوق ملت و مجری گسترش عدل و آزادی‌های مشروع فردی و اجتماعی و نقطه اتکای حقوق بشر و شهروندی است.
2- درون قوه قضا نیز تفکیک و تخصص و تمایز مسوولیت‌ها امکانی برای اثربخشی و کارآمدی فراهم می‌کند.دیوان عالی کشور، سازمان بازرسی، دیوان عدالت اداری، دادستانی کل و دادستان‌ها‌ی سراسر کشور و مراکز استان‌ها در کنار محاکم عمومی و انقلاب هر یک به فراخور جایگاه تشکیلاتی نقشی را در این فرآیند ایفا می‌کنند. نهاد دادستانی از قانون اصول تشکیلات عدلیه سال 1307 تا قانون آیین دادرسی کیفری سال 1392، به عنوان مدعی‌العموم در قامت احیای حقوق عامه ایفای نقش می‌کنند. دو رویکرد سنتی دادستانی در امور حسبی و کیفری متمرکز بوده و از طریق دادستان‌های سراسر کشور مراقبت می‌کنند تا فعل و ترک فعل شهروندان و مسوولان ابزاری علیه نقض حق‌ها نشود و حقوق عموم و عمومی اول: اعطا و اجرا شود؛ دوم: استیفا و احقاق شود و سوم: احیا و اقامه شود.
3- باری گاه در حوزه عمومی و اداری، تصمیمات و اقدامات مقامات عمومی منتج به نقض حق‌ها می‌شود. اصل تخصص ایجاب می‌کند این مهم نه به دست دادستان عمومی، بلکه در پنجه تدبیر دادستان تخصصی اداری تمشیت شود.
اکنون هیچ ساختار منسجم تخصصی اداری برای اقامه حقوق بشر و شهروندی و جلوگیری از نقض آنها توسط مسوولان اجرایی و عمومی وجود ندارد .طراحی یک مدل مطلوب می‌تواند زمینه تحقق‌پذیری حقوق بشر و شهروندی را در عرصه عمومی و اداری فراهم کند.با عطف توجه به جایگاه نظارت قضایی دیوان عدالت بر امر اداری و عمومی مستظهر به قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 22/09/1390 از جمله مواد 10 و 12، صلاحیت و حدود اختیارات دیوان ناظر بر رسیدگی به شکایات و تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی قلمداد شده است.
4- چه در شعب دادگاه‌ها و چه در هیات عمومی؛ این موضوعه قانونی مشخص نمی‌کند در مواقعی که ذی‌نفع با اهلیت تمتع وجود دارد، اما اهلیت یا توانایی یا قابلیت استیفاء نداشته یا به هر دلیل شکایت نمی‌کند آیا مدعی‌العموم می‌تواند وارد حریم دادخواهی شود؟ در ماده 17 مقرر می‌دارد شعب دیوان به شکایتی رسیدگی می‌کنند که شخص ذی‏نفع یا وکیل یا قائم‌مقام یا نماینده قانونی وی، رسیدگی به شکایت را برابر قانون، درخواست کرده باشد و در تبصره ماده 80 به دلالت التزامی هر کس ولو غیر ذی‌نفع را ذی‌صلاح در دادخواهی از هیات عمومی دیوان عدالت اداری می‌داند. با این وصف خلأ جایگاه دادستان اداری بیشتر قابل تمرکز است.
5- حسب ماده یک قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری «در اجرای اصل 173 قانون اساسی به منظور رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات «مردم» نسبت به ماموران، واحدها و آیین‌نامه‌های دولتی خلاف قانون یا شرع یا خارج از حدود اختیارات مقام تصویب‌کننده، دیوان عدالت... تشکیل می‌گردد.» و حسب ماده 2 و تبصره آن «تشکیلات قضایی، اداری و تعداد شعب دیوان با تصویب رییس قوه قضاییه تعیین می‌شود و رییس دیوان عدالت اداری می‌تواند پیشنهادات خود را به رییس قوه قضاییه ارایه نماید.» لاجرم تعبیه یک ساختار تخصصی می‌تواند گامی برای تضمین باکیفیت‌تر حقوق بشر و شهروندی از خاستگاه امر اداری و عمومی شود.این الگو با ایجاد جایگاه قانونی و اهتمام رییس قوه قضا قابل تحقق است.
6- خلأ وجود دادستان تخصصی اداری، زمینه نقض حق‌های بسیاری را فراهم کرده است. فقدان تخصص در این مجال عرصه‌ای فراخ برای اضاعه حق و عدول از موازین حکومت قانون فراهم آورده است. این دادستان که در معیت دیوان عدالت اداری مبادرت به پایش تصمیمات و اقدامات اداری و عمومی می‌کند همان کارکرد احیای حقوق عامه و تضمین حقوق بشر و شهروندی را در نهاد دادستان کیفری و حسبی از خاستگاه امر اداری خواهد داشت.
7- از آنجا که در نظام حقوقی ما دادستان اداری وجود نداشته و پیشینه‌ای هم در تقنین ندارد، قانون جدید دیوان عدالت اداری و دادرسی اداری می‌توانست این ظرفیت را فراهم کند تا با تشخیص اهمیت این خلأ، ضمن تاسیس دادستان اداری، الگویی برای تضمین حق‌های بشر و شهروندی تدارک و تمهید کند. از جمله با توجه به ماده86 قانون دیوان عدالت اداری «در صورتی که رییس قوه قضاییه یا رییس دیوان به هر نحو از مغایرت یک مصوبه با شرع یا قانون یا خروج آن از اختیارات مقام تصویب‌کننده مطلع شوند، موظفند موضوع را در هیات عمومی مطرح و ابطال مصوبه را درخواست نمایند.» چنانچه این تکلیف به یک دادستان متخصص اداری پایشگر حقوق بشر و شهروندی سپرده شود، اثربخش‌تر در تضمین حق‌ها و آزادی‌ها خواهد بود.بی‌متولی بودن این جایگاه بخش قابل تاملی از تصمیمات و اقدامات اداری را از نظارت مصون داشته و در یک وضعیت بلانظارت فاقد تصدی، منتهی به خسارات و مضاری برای شهروندان شده است.
8- با ملاحظه مقیاس و گستره حوزه فعالیت دولت به مفهوم مدرن آن در تعامل با شهروند و به تبع، تکثر مراجع دیوانی- اداری که کارویژه آنها رسیدگی به اعتراض شهروندان به تصمیمات و اقدامات متولیان امر عمومی است، آسیب‌های معتنابهی بروز می‌یابد که از جمله غیاب موازین دادرسی منصفانه، عدم وجود اصل تناظر و برابری سلاح‌ها، تشتّت در نظام کنترلی، فقدان آیین دادرسی اختصاصی، بی‌توجهی به اصول حقوق عمومی و اداری، عدم استقلال و بی‌طرفی، نقض حق‌ها و بی‌متولی بودن دادخواهی‌ها در مواردی که جنبه عمومی و همگانی دارد، قابل ذکر است.دادخواهی‌های عمومی نیازمند مرجع تحقیق بی‌طرف و تعقیب حرفه‌ای است و بدون وجود دادستان به مثابه قاضی ایستاده و مدعی‌العموم این وظیفه به منصه انجام نمی‌رسد.
9- در ساحت حقوق اداری و خاصه بخش مرتبط با تضمین حقوق بشر و شهروندی توسط دیوان عدالت اداری با فقر منابع و کاستی بنیه دانشی مواجه هستیم. در این خصوص پیش‌تر در پایان‌نامه کارشناسی ارشد اینجانب حول محور دادستان کیفری تحقیقاتی کرده و پیشنهادات اصلاحی برای تدوین قانون آیین دادرسی کیفری خصوصا در ارتباط با دادستانی کل کشور و دادستان استانی مطمح نظر قرار گرفت و تحریر ماده 66 قانون آیین دادرسی کیفری و فصل دهم قانون آیین دادرسی کیفری ناظر بر ایفای نقش دادستان‌ها در رابطه با تضمین حقوق عامه و استیفای بالقوه حقوق بشر و آزادی‌های بنیادین در ساختار نظام هنجاری موضوعه کیفری ملحوظ شد. باری با اخذ ملاک از ماده 25 قانون آیین دادرسی کیفری و نیز با اتکا به بند 2 اصل 156 قانون اساسی و نیز مقتبس از عمومات فصل دهم قانون آیین دادرسی کیفری و منطوق و مفهوم قانون جاری دیوان عدالت اداری، ظرفیت بالقوه و پیشینه موضوعه‌ای در نظام حقوقی ما پیرامون دادستانی و احیاگری حقوق عامه وجود دارد. لکن تخصصا پیرامون دادستان اداری جز چند جلسه و مقاله، فعالیت علمی مستوفا و تحقیق مدون و منقحی وجود نداشته و به نظر با یک وظیفه معطل مانده مواجه هستیم.لذا تاسیسی بودن این الگو و فقدان سابقه خود توجیهی است برای طرح مساله در حوزه عمومی و پرداختن به ضرورت‌ها و راه‌حل‌های آن.
10- پژوهشکده حقوق عمومی پژوهشگاه قوه قضاییه سلسله جلساتی به منظور نگارش نسخه جدید قانون دیوان عدالت اداری برگزار و رهیافت‌های کلی پیرامون این موضوع تحریر کرده است. همچنین لایحه حقوق عامه در این مرکز در دست تدوین بوده و با توجه به اینکه در زمینه حقوق عامه، آیین دادرسی خاصی وجود ندارد و نحوه مشارکت در این زمینه نیز مشخص نیست، تهیه نسخه نهایی لایحه بسیار مشکل بوده و همچنان نافرجام در قوه قضاییه مانده است.طبق بند 2 اصل 156 قانون اساسی احیای حقوق عامه از تکالیف قوه قضاییه است و در مواد 22 و 290 قانون آیین دادرسی کیفری نیز پیگیری این امر صراحتا به دادستانی کل و دادسراهای سراسر کشور محول شده است.اما مشخص نیست تکلیف تخصصی نظارت اداری و مدعی‌العموم اداره بودن توسط چه متولی به انجام می‌رسد؟!
11- دستورالعمل نحوه مقابله با ترک وظایف قانونی مدیران و کارمندان و پیشگیری از آن، در 12 ماده از سوی رییس قوه قضاییه ابلاغ شده و در اجرای بندهای دوم و سوم اصل یکصد و پنجاه و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، سیاست‌های کلی نظام، قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور با اصلاحات و الحاقات بعدی و وظیفه قانونی قوه قضاییه در حفظ حقوق عامه و نظارت بر حسن اجرای قوانین و با توجه به احکام مقرر در مواد 90، 91 و 92 قانون مدیریت خدمات کشوری، مصوب 1386 که مدیران و سرپرستان بلافصل در دستگاه‌های اجرایی را مسوول نظارت، کنترل و حفظ روابط سالم کارمندان خود در انجام وظایف محوله و موظف به رعایت قانون و اجتناب از هرگونه رفتار ناقض قانون اعم از فعل یا ترک فعل می‌داند و با لحاظ اینکه ترک وظایف قانونی مدیران و اهمال و سهل‌انگاری در اجرای قانون و عدم اعلام جرایم و تخلفات ارتکابی در حوزه تحت تصدی، موجب مسوولیت قانونی آنان است، دستورالعمل مزبور الزاماتی را اشعار کرده است. بخشی از فعل و ترک فعل‌ها جنبه جزایی داشته و بخشی جنبه اداری دارد. اما در خصوص بخش اداری متولی مشخصی نیست و به نوعی تکلیف مالایطاق بر دادستان جزایی بار شده حال آنکه تخصصی در زمینه نقض حقوق بشر در اداره ندارد.
12- اقداماتی در راستای احصاء مصادیق حقوق عامه صورت گرفته اما همچنان مصادیق حقوق عامه در اداره توصیف و شناسایی نشده است.برابر «ماده 5 دستورالعمل نحوه مقابله با ترک وظایف قانونی مدیران و کارمندان و پیشگیری از آن» دادستانی کل کشور موظف شده است با همکاری سازمان بازرسی کل کشور، مصادیق و وظایف و اختیارات قانونی دستگاه‌ها در حوزه حقوق عامه که از اهمیت بیشتری برخوردار هستند را احصاء و در اختیار دادستان‌ها قرار دهد. تکالیف دستگاه‌ها در زمینه حقوق مردم از هوای پاک تا موضوعات اجتماعی، شهری، زیست محیطی، نظام سلامت و درمان، بهداشت عمومی، حقوق شهروندی و حفظ کرامت انسانی، رسانه و غیره حدودا 103 مورد از این عناوین و مصادیق عمده و کلان احصاء شده که در مواردی هر یک از این مصادیق مشتمل بر شرح مصادیق متعدد هستند که البته در این زمینه متن منقح متقنی ارایه نشده است.
13- اینکه دادستان در مواجهه با نقض حق‌ها، اوصاف حق و تکلیف حکمرانی و شهروندی را اشراف داشته باشد نیز محتاج تبیین گستره حقوق عامه و تمایز‌ها و اختصاصات حقوق شهروندی است. تعریف حقوق حقوق عامه و تمایز از حقوق بشر و موضوعات خاص حقوق شهروندی خود مقوله‌ای است که در نظام حقوق داخلی واضح نیست. در امور اقتصادی، بانکی، صنایع، معادن و بازرگانی، سلامت اداری و مقابله با فساد و صدها مصداق دیگر تعیین تکلیف شناسایی و اعلان حق و متعاقبا نظارت و پایش، تحقق و تثبیت، تضمین و اجرا، دادخواهی و دیده‌بانی در ساحت اداری با چالش مواجه است.
14- طرح اصلاح قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در جلسه علنی مورخ 10 / 03 / 1399 مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شده و اکنون در حال بررسی و نهایی‌سازی است و تولید محتوای این رساله می‌تواند زمینه اصلاح قانون را فراهم آورد.به‌طور مشخص در ماده 6 این طرح پیشنهاد شده «... متن زیر به عنوان ماده (7 مکرر) به قانون الحاق می‌گردد: ماده 7 مکرر: به منظور حفظ حقوق عامه و جلوگیری از تضییع آن در حدود صلاحیت دیوان، «دادستان دیوان» از بین قضات دارای حداقل پانزده سال سابقه قضایی انتخاب می‌شود و تحت نظر رییس دیوان وظایف و اختیارات زیر را با استفاده از امکانات موجود بر عهده دارد: 1- طرح شکایت از اقدامات و تصمیماتی که موجب تضییع حقوق عامه می‌شود نزد شعب دیوان و حسب مورد تجدیدنظرخواهی نسبت به آرای مذکور، 2- انجام اقدامات پیشگیرانه مناسب جهت جلوگیری از بروز موجبات طرح دعوی در دیوان، 3- شناسایی آرای مشابه یا متعارض شعب دیوان و پیشنهاد ایجاد رویه یا وحدت رویه به رییس دیوان، 4- شناسایی آیین‌نامه‌ها، مقررات و سایر نظامات موضوع صلاحیت دیوان و درخواست ابطال آنها از هیات عمومی، 5- دادستان دیوان می‌تواند از ظرفیت سازمان‌های مردم‌نهاد موضوع تبصره (3) ماده (17) این قانون برای جمع‌آوری ادله و اسناد مرتبط استفاده کند.»
15- در ادامه اصلاحات قانونی، مقنن در خرداد 1402 پرده‌ای دیگر از تلاش خود برای احیای حقوق عامه در دیوان عدالت اداری را به نمایش می‌گذارد؛ چنانچه در اجرای اصل یکصد و بیست و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی «قانون اصلاح قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» مصوب جلسه علنی روز یکشنبه مورخ دهم اردیبهشت ماه یک‌هزار و چهارصد و دو مجلس شورای اسلامی در تاریخ 13/2/1402 به تایید شورای نگهبان رسیده و طی نامه شماره 14704/11- 342 مورخ 30/2/1402 مجلس شورای اسلامی، جهت اجرا توسط رییس‌جمهور ابلاغ می‌شود.این آخرین اراده مقنن است که با حذف پیشنهاد تاسیس دادستان اداری به نوعی به ابزار‌های جایگزین اما کمتر اثربخش متوسل می‌شود. در اصلاحیه قانون آمده است: «ماده 16- دو تبصره به شرح زیر به ماده (17) قانون الحاق می‌شود:
تبصره 1- دادستانی کل کشور، سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات کشور در حدود اختیارات قانونی خود، صلاحیت طرح شکایت نسبت به موضوعاتی که متضمن تضییع حقوق عمومی است و رسیدگی به آن برابر ماده (10) این قانون در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار دارد را دارند. این مراجع از پرداخت هزینه دادرسی معافند و حق تجدیدنظرخواهی دارند و رسیدگی به شکایت مذکور با رعایت مصادیق اهم لازم‌الرعایه خارج از نوبت انجام می‌شود.
تبصره 2- سازمان‌های مردم‌نهادی که موضوع فعالیت آنها طبق اساسنامه مربوط، در زمینه حمایت از حقوق عامه از قبیل امر به معروف و نهی از منکر و موضوعات محیط زیستی، منابع طبیعی، میراث فرهنگی، بهداشت عمومی و حمایت از حقوق شهروندی است، می‌توانند در خصوص موضوعات تخصصی مرتبط با فعالیت‌شان، نسبت به غیرقانونی بودن تصمیمات و اقدامات یا خودداری از انجام وظیفه مقامات و مراجع موضوع ماده (10) این قانون که متضمن تضییع حقوق عمومی است در دیوان طرح شکایت کنند و حق تجدیدنظرخواهی دارند.»
16- هر گونه نوآوری که به اضافه کردن ساختار نهادی و تراکم دستگاه‌های نظارتی ختم شود الزاما ممدوح و موجه و بر مدار خیر عمومی نیست. تاسیس‌های جدید قرین با بزرگ کردن بدنه حکمرانی و فربه‌سازی ساختاری گاهی ممکن است نوآوری قلمداد شود ولی منتهی به تداخل وظایف و شلختگی ایفای تکالیف می‌شود. لذا باید با نگاه مساله‌شناسانه یک خلأ شناسایی شده و طرح ایده‌ای برای تقویت نظام تضمین حق‌ها و آزادی‌ها و معرفی یک جایگاه نوین برای اعمال نقش دادستانی حقوق عمومی در گستره نظام اداری مطمح نظر قرار گرفته که با تاسیس دادستان اداری در قانون دیوان عدات اداری، بدیع و نوآورانه قلمداد می‌شود و هم در قانون دیوان عدالت و هم در قانون احیای حقوق عامه [و لایحه آنکه در دست تدوین است] کاربرد عملی دارد که نوعی نوآوری در رژیم هنجاری و ساختار اداری قابل تحلیل است.این تاسیس یک فرصت برای تضمین حقوق بشر و شهروندی خواهد بود، آن هم در کشوری که نقض حقوق شهروندی کثرت دارد و فساد پربسامد است. این تاسیس بازدارنده و کنترلی خواهد بود و به نظر قانون جدید این خلأ را حل نکرده است.هر چند کنشگری نهادهای مدنی یا گزارشگری نهادهای مرتبط با حقوق شهروندی را پیش‌بینی کرده، اما دادستان اداری که در پیش‌نویس قانون مطرح بوده را حذف کرده و عملا یک تکلیف بلاتصدی و متولی مانده است. امید که قابلیت اصلاح بیابد.